Úřad pro ochranu hospodářské soutěže
R O Z H O D N U T Í
Č.j. R 1/2004
V Brně dne 9. března 2005
V řízení o rozkladu, který proti rozhodnutí Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže ze dne 15. 12. 2003 č.j. S 188/03-7531/03-0RP ve věci porušení ustanovení § 3 odst. 1 zákona č. 14312001 Sb., o ochraně hospodářské soutěže a o změně některých zákonů, podal účastník řízení -
Česká komora autorizovaných inženýrů a techniků činných ve výstavbě, se sídlem Praha 2, Sokolská 15/1498, zastoupená na základě plné moci ze dne 15. 12. 2003 Mgr. Martinem Sadí1kem, advokátem v advokátní kanceláři Buřič, Sadí1ek a partneři, se sídlem Praha 1, Štěpánská 39, jsem podle ustanovení § 59 odst. 2 zákona č. 71/1967 Sb., o správním řízení (správní řád), ve znění pozdějších předpisů, na návrh zvláštní komise ustavené podle § 61 odst. 2 téhož zákona
r o z h o d l
takto:
Rozhodnutí Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže ze dne 15.12. 2003 č.j. S 188/03-7531/03-0RP
1. v bodě 1. výroku
m ě n í m takto:
Česká komora autorizovaných inženýrů a techniků činných ve výstavbě, se sídlem Praha 2, Sokolská 15/1498, na zasedání představenstva, které se konalo ve dnech 22. - 23. listopadu 2002, schválila obsah a vydání Výkonového a honorářového řádu, 3. vydání 2002, obsahující:
- v části 1. Všeobecná část, bod 1.14.3., hodinové sazby za výkony dané rozpětím v Kč/hod;
- v části 4. Pozemní stavby a pozemní objekty, bod 4.2., tabulku č. 1. (%) a tabulku Č. 2. (Kč) s údaji o započitatelném procentu pro výpočet honoráře (v tabulce Č. 1.) a s údaji o pevné částce honoráře (v tabulce č.2.);
- v části 5. Inženýrské stavby a objekty, bod 5.2., tabulku č. 1. (%) a tabulku č. 2. (Kč) s údaji o započitate1ném procentu pro výpočet honoráře (v tabulce č. 1.) a s údaji o pevné částce honoráře (v tabulce č.2.);
- v části 5. Inženýrské stavby a objekty, bod 5.3., tabulku č. 1. (%) a tabulku Č. 2. (Kč) s údaji o započitate1ném procentu pro výpočet honoráře (v tabulce Č. 1.) a s údaji o pevné částce honoráře (v tabulce č.2.);
- v části 6. Technologické stavby a objekty a technologická zařízení, bod 6.2.2. tabulku pro stanovení celkového základního honoráře s údaji o započitate1ném procentu pro výpočet honoráře.
Schválení Výkonového a honorářového řádu je ve smyslu § 3 odst. 1 zákona Č. 143/2001 Sb., o ochraně hospodářské soutěže a o změně některých zákonů, zakázaným a neplatným rozhodnutím sdružení soutěžite1ů, které může vést k narušení hospodářské soutěže na trhu služeb poskytovaných autorizovanými inženýry a techniky činnými ve výstavbě.
2. v bodech II., III. a IV. výroku
p o t v r z u j i.
O d ů v o d n ě n í
Úřad pro ochranu hospodářské soutěže (dále jen "Úřad") vydal dne 15. prosince 2003 rozhodnutí č.j. S 188/03-7531/03-0RP, v jehož první výrokové části deklaroval, že Česká komora autorizovaných inženýrů a techniků činných ve výstavbě (dále jen "Komora" nebo "účastník řízení") tím, že na zasedání představenstva, které se konalo ve dnech 22. - 23. listopadu 2002, schválila obsah a vydání Výkonového a honorářového řádu, 3. vydání 2002 (dále jen "VHŘ"), obsahující v části 1. Všeobecná část, bod 1.14.3., hodinové sazby za výkony dané rozpětím v Kč/hod; v části 4. Pozemní stavby a pozemní objekty, bod 4.2., tabulku Č. 1. (%) a tabulku Č. 2. (Kč) s údaji o započitate1ném procentu pro výpočet honoráře (v tabulce Č. 1.) a s údaji o pevné částce honoráře (v tabulce Č. 2.); v části 5. Inženýrské stavby a objekty, bod 5.2., tabulku Č. 1. (%) a tabulku Č. 2. (Kč) s údaji o započitate1ném procentu pro výpočet honoráře (v tabulce Č. 1.) a s údaji o pevné částce honoráře (v tabulce Č. 2.); v části 5. Inženýrské stavby a objekty, bod 5.3., tabulku Č. 1. (%) a tabulku Č. 2. (Kč) s údaji o započitate1ném procentu pro výpočet honoráře (v tabulce Č. 1.) a s údaji o pevné částce honoráře (v tabulce Č. 2.); v části 6. Technologické stavby a objekty a technologická zařízení, bod 6.2.2. tabulku pro stanovení celkového základního honoráře s údaji o započitate1ném procentu pro výpočet honoráře, porušila ustanovení § 3 odst. 1 zákona Č. 143/2001 Sb., o ochraně hospodářské soutěže a o změně některých zákonů (dále jen "zákon" nebo "zákon o ochraně hospodářské soutěže"). Schválení VHŘ je zakázaným a neplatným rozhodnutím sdružení podnikatelů (sic !), které může vést k narušení hospodářské soutěže na trhu služeb poskytovaných autorizovanými inženýry a techniky činnými ve výstavbě.
Za porušení ustanovení § 3 odst. 1 zákona o ochraně hospodářské soutěže uložil Úřad podle ustanovení § 22 odst. 2 zákona účastníkovi řízení pokutu ve výši 500 000 Kč a jednání shora specifikované bylo účastníkovi řízení ve smyslu ustanovení § 7 odst. 1 zákona o ochraně hospodářské soutěže do budoucna zakázáno. Podle ustanovení § 23 odst. 1 zákona uložil Úřad ve 4. výrokové části opatření k nápravě spočívající v povinnosti Komory písemně informovat své členy o rozhodnutí Úřadu, provést změnu obsahu VHŘ tak, aby byly vypuštěny údaje specifikované v části 1. výroku, a doložit Úřadu splnění shora uvedených povinností.
Proti tomuto rozhodnutí podal účastník řízení rozklad, ve kterém uvedl námitky, nejen proti posouzení Komory jako sdružení podnikatelů, ale rovněž námitky proti možnosti aplikace zákona o ochraně hospodářské soutěže na jednání Komory jak v rovině obecné, tak konkrétní ohledně pravomoci Komory vydávat ceníky a honorářové řády.
Správní orgán prvního stupně neshledal důvody pro postup podle ustanovení § 57 odst. 1 správního řádu a v souladu s odst. 2 téhož ustanovení správního řádu postoupil věc k rozhodnutí orgánu rozhodujícímu o rozkladu.
Dne 2. 6. 2004 nabyl účinnosti zákon č. 340/2004 Sb., kterým se mění zákon č. 143/2001 Sb., o ochraně hospodářské soutěže a o změně některých zákonů (zákon o ochraně hospodářské soutěže), a některé další zákony. Podle ustanovení článku III odst. 1 Přechodných ustanovení se řízení zahájená přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona dokončí podle dosavadních předpisů. Z tohoto důvodu je případ i nadále posuzován z hlediska zákona o ochraně hospodářské soutěže ve znění platném do 1. 6. 2004.
Podle ustanovení § 59 odst. 1 správního řádu bylo napadené rozhodnutí přezkoumáno v celém rozsahu a o námitkách uplatněných účastníkem řízení v rozkladu uváženo následovně:
1. Skutková podstata
Úvodem bylo třeba se zabývat posouzením námitek proti možnosti užití zákona o ochraně hospodářské soutěže splněním kvalifikačních předpokladů jeho aplikace, včetně skutkové podstaty správního řízení č.j. S 188/03, jež byla Úřadem shledána v porušení ustanovení § 3 odst. 1 zákona.
1.1. Účastník řízení namítá, že Komora je právnickou osobou zřízenou zákonem č. 360/1992 Sb., o výkonu povolání autorizovaných architektů a o výkonu povolání autorizovaných inženýrů a techniků činných ve výstavbě, ve znění pozdějších předpisů, avšak není sdružením podnikatelů.
Zákon o ochraně hospodářské soutěže v ustanovení § 2 odst. 1 stanoví, že cit.:
"Soutěžitelem podle tohoto zákona se rozumí fyzické a právnické osoby, jejich sdružení, sdružení těchto sdružení a jiné formy seskupování, a to i v případě, že tato sdružení a seskupení nejsou právnickými osobami, pokud se účastní hospodářské soutěže nebo ji mohou svou činností ovlivňovat, i když nejsou podnikateli." Pojem soutěžitel tak v sobě zahrnuje všechny shora uvedené subjekty bez ohledu na to, zda se jedná o podnikatele dle zákona č. 513/1991 Sb., obchodní zákoník, ve znění pozdějších předpisů, nebo o osobu s právní subjektivitou či bez právní subjektivity. Rozhodující pro posouzení Komory jako soutěžitele je skutečnost, zda ji lze považovat za subjekt, jenž na vymezeném relevantním trhu vyvíjí své podnikatelské aktivity, tj. účastní se hospodářské soutěže, nebo je schopen svojí činností soutěžní prostředí ovlivnit.
Za tím účelem je třeba zabývat se právním postavením Komory, jež vyplývá ze zákona č. 360/1992 Sb., o výkonu povolání autorizovaných architektů a o výkonu povolání autorizovaných inženýrů a techniků činných ve výstavbě, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon č. 360/1992 Sb."). Podle ustanovení § 23 tohoto zákona se zřizuje Komora jako samosprávná stavovská organizace se sídlem v Praze a s působností pro celou Českou republiku. Jde o právnickou osobu, která sdružuje jednotlivé soutěžitele - všechny autorizované inženýry a techniky činné ve výstavbě. Vzhledem k oprávněním, které pro Komoru vyplývají z ustanovení § 23 odst. 2 a 6 zákona č. 360/1992 Sb., kdy např. udělováním a odnímáním, respektive pozastavováním autorizací, určuje okruh soutěžitelů, lze uzavřít, že Komora je schopna svým jednáním hospodářskou soutěž na vymezeném relevantním trhu služeb nabízených autorizovanými inženýry a techniky činnými ve výstavbě ovlivnit. Jak judikoval Vrchní soud v Olomouci ve věci žaloby č.j. 2 A 5/96 podané Českou komorou architektů, jež byla zřízena týmž zákonem č. 360/1992 Sb., Česká komora architektů není sice subjektem, který se hospodářské soutěže účastní přímo, Vrchní soud však potvrdil, že se o soutěžitele ve smyslu zákona o ochraně hospodářské soutěže jedná, neboť se hospodářské soutěže účastní nepřímo prostřednictvím jejího ovlivňování.
Námitce účastníka řízení tedy nelze přisvědčit, neboť Komora splňuje zákonné předpoklady soutěžitele ve smyslu ustanovení § 2 odst. 1 zákona o ochraně hospodářské soutěže. Změna výrokové části 1. napadeného rozhodnutí spočívá v nahrazení slovního spojení "sdružení podnikatelů" pojmem "sdružení soutěžitelů" tak, aby výrok rozhodnutí přesně odpovídal znění ustanovení § 3 odst. 1 zákona o ochraně hospodářské soutěže, kdy zakázané je právě rozhodnutí sdružení soutěžitelů, které narušuje nebo může vést k narušení hospodářské soutěže.
1.2. Účastník řízení se domnívá, že na činnost Komory se na základě ustanovení § 1 odst. 2 zákona o ochraně hospodářské soutěže tento zákon nevztahuje, neboť Komora jako veřejnoprávní subjekt poskytuje služby obecného hospodářského významu.
Ustanovení § 1 odst. 2 zákona o ochraně hospodářské soutěže vyjímá z působnosti zákona ty soutěžitele, kteří na základě zvláštního zákona nebo na základě rozhodnutí vydaného podle zvláštního zákona poskytují služby obecného hospodářského významu, pokud by uplatnění zákona znemožnilo poskytování těchto služeb. Aplikace zákonné výjimky je tedy podmíněna jednak tím, že soutěžitel musí být k plnění služeb obecného veřejného významu pověřen zvláštním právním předpisem nebo rozhodnutím veřejné správy vydaným podle zvláštního zákona a současně musí být prokázáno, že aplikace zákona by pro soutěžitele poskytujícího tyto služby znamenala znemožnění jejich řádného plnění, nikoli pouze ztížení. Službami obecného veřejného významu se pak rozumí univerzálně poskytované služby, tj. služby poskytované pravidelně, na celém území České republiky a za přiměřené ceny, u nichž princip veřejného zájmu převažuje nad principem ochrany hospodářské soutěže, a které z povahy věci vylučují efektivní soutěž ve prospěch veřejného zájmu jako např. poštovní služby, služby železniční dopravy apod.
Účastník řízení, jak již bylo uvedeno shora, je samosprávnou stavovskou organizací, na kterou byl v zákonem stanoveném rozsahu, přenesen výkon státní správy. V již shora uvedeném rozsudku č.j. 2 A 5/96 ve věci žaloby podané Českou komorou architektů deklaroval Vrchní soud v Olomouci, cit.: "
Tím má být řečeno, že žalobce, ačkoli po právu vykonává delegovanou veřejnou správu, nestává se tím orgánem státním, zůstává i nadále orgánem samosprávným, omezeným právem. Žalobce však v popisovaném případě nevystupoval ani jako orgán veřejné správy, neboť neplnil žádný úkol, který by měl jiný charakter, než soukromý, zaměřený dovnitř Komory. Právo schvalovat řády Komory, jak vyplývá z ust. § 25 odst. 4 písmo b) zák. Č. 360/1992 Sb., je právem zaměřeným typicky dovnitř organizační struktury a činnosti subjektu a veřejných zájmů se dotýká potud, pokud je nějakým způsobem může porušit." V souladu se závěry Vrchního soudu v Olomouci, jenž rozhodoval ve věci schválení Výkonového a honorářového řádu vydaného Českou komorou architektů dle totožného ustanovení zákona Č. 360/1992 Sb., nelze tedy souhlasit s názorem Komory, že výkon oprávnění podle ustanovení § 23 odst. 6 zákona Č. 360/1992 Sb. je poskytováním služeb obecného hospodářského zájmu a pro naplnění těchto oprávnění je nezbytné vydání Výkonového a honorářového řádu.
1.3.Dle účastníka řízení měl zákonodárce vůli svěřit Komoře vydávat ceníky a honorářové řády, o čemž svědčí skutečnost, že ji výslovně zakotvil v taxativním vymezení působnosti Komory (§ 23 odst. 6 zákona č. 360/1992 Sb.). Současně účastník řízení zpochybňuje závěr Úřadu, že jediným předpisem, který může upravovat problematiku cen je zákon č. 526/1992 Sb., o cenách, ve znění pozdějších předpisů, který mj. vymezuje práva a povinnosti právnických osob při regulaci cen, přičemž tento zákon ani jiný, neupravuje pravomoc Komory tvořit ceny.
S ohledem na předmětné námitky účastníka řízení bylo třeba se dále zabývat posouzením vztahu zákona č. 360/1992 Sb. a zákona o ochraně hospodářské soutěže. Na základě zjištěných skutečností lze konstatovat, že zákon č. 360/1992 Sb. je právním předpisem stejné právní síly jako zákon o ochraně hospodářské soutěže a byl koncipován v souladu s ostatními právními předpisy, a tedy i se zákonem na ochranu hospodářské soutěže. V důvodové zprávě k zákonu Č. 360/1992 Sb. se uvádí, že cit.:
"... respektuje platné právo autorské, jakož i další platné právní normy a vyplňuje prázdné místo v soustavě předpisů upravujících výkon jednotlivých povolání." To je zásadní zejména pro zjištění, zda je třeba zákon Č. 360/1992 Sb. považovat za zvláštní zákon ve vztahu k ustanovení § 3 odst. 1 zákona o ochraně hospodářské soutěže a dále rovněž pro výklad ustanovení § 23 odst. 6 písmo j) zákona č. 360/1992 Sb.
Podle zákona č. 526/1990 Sb., o cenách, ve znění pozdějších předpisů, nelze ceny stanovovat či jinak regulovat mimo působnost zákona o cenách. Pravomoc Komory stanovovat ceny však v tomto zákoně zakotvena není. Pokud by měl zákon č. 360/1992 Sb. umožňovat platnost (cenových) dohod mezi soutěžiteli, které narušují či mohou narušit hospodářskou soutěž, musel by to výslovně stanovit. Takové ustanovení však v zákoně č. 360/1992 obsaženo není. V souladu s rozsudkem Vrchního soudu v Olomouci č.j. 2 A 5/96, jenž se výkladem ustanovení § 23 odst. 6 písmo j) zákona č. 360/1992 Sb. zabýval v rámci žaloby podané Českou komorou architektů proti rozhodnutí ministra pro hospodářskou soutěž č.j. R 7/95, cit.:
"Právo schvalovat řády Komory, jak vyplývá z ustanovení § 25 odst. 4 písmo b) zákona Č. 360/1992 Sb. je právem zaměřeným typicky dovnitř organizační struktury... ", lze uzavřít, že oprávnění dle předmětného ustanovení zákona je oprávněním směřujícím dovnitř a umožňuje Komoře uveřejňovat toliko ceníky jednotlivých autorizovaných osob. Jedná se o pouhou ediční pravomoc Komory, v rámci které nesmí přímo ani nepřímo narušovat hospodářskou soutěž. I když je Komoře svěřeno oprávnění vydávat ceníky a honorářové řády, musí být znění těchto dokumentů v souladu s obecně závaznými právními předpisy, včetně ustanovení § 3 odst. 1 zákona o ochraně hospodářské soutěže, neboť pravomoc uzavírat dohody v cenové oblasti, které vedou nebo mohou vést k narušení hospodářské soutěže, Komoře svěřena nebyla.
Pokud jde o námitku účastníka řízení, že zákon o cenách vznikl v konkrétních historických podmínkách dva roky před přijetím zákona o ochraně hospodářské soutěže, je třeba poukázat na skutečnost, že zákon o cenách, stejně jako zákon č. 265/1991 Sb., o působnosti orgánů ČR v oblasti cen, byl od svého přijetí již několikrát novelizován, a to i po přijetí zákona č. 360/1992 Sb. Pokud by tedy měl zákonodárce v úmyslu svěřit Komoře pravomoc stanovovat ceny vydáváním ceníků a honorářových řádů, mohla být tato právní úprava do předmětných zákonů výslovně začleněna.
1.4. V další části rozkladu účastník řízení zpochybňuje Úřadem provedené vymezení výrobkového relevantního trhu. Komora uvádí, že Úřad vymezil relevantní trh jako trh služeb nabízených autorizovanými inženýry a techniky činnými ve výstavbě. Toto vymezení přitom Úřad argumentoval podmínkou provozování živnosti ve smyslu zákona č. 455/1991 Sb., o živnostenském podnikání, ve znění pozdějších předpisů, kterou je udělení příslušné autorizace Komorou. Dle názoru Komory však Úřad pomíjí skutečnost, že uvedené služby, tak jak je vymezil v rozkladem napadeném rozhodnutí, mohou vykonávat i nečlenové Komory, členové jiné komory či právnické osoby. Stejně tak účastník řízení nesouhlasí s tím, že na časovém relevantním trhu působí toliko členové Komory.
Z napadeného rozhodnutí (strana 7 - 8 napadeného rozhodnutí) vyplývá, že orgán prvního stupně při vymezení věcně relevantního trhu přihlédl ke skutečnosti, že předmětné služby poskytují vedle členů Komory také nečlenové, členové jiných komor, či právnické osoby, jako např. osoby, které získali oprávnění k projektové činnosti ve smyslu vyhlášky SKTVIR č. 186/1990 Sb., o oprávnění k projektové činnosti nebo osoby, které vykonávají činnost na základě vyhlášky FMTIR č. 8/1993 Sb., o zvláštní způsobilosti k některým činnostem ve výstavbě, ve znění vyhlášky č. 73/1978 Sb. Námitce účastníka řízení proto nelze při svědčit. Nad rámec shora uvedeného je dále třeba zdůraznit, že pro posouzení jednání Komory bylo rozhodující nikoli pouze, zda ve stavebnictví působí i jiné osoby na základě uvedených vyhlášek, ale rovněž skutečnost, že Výkonový a honorářový řád byl adresován právě členům Komory. Především členy Komory, kterým byl VHŘ rozesílán, totiž mohly údaje v řádu uvedené ovlivnit při stanovení výše honoráře za provedenou práci.
1.5. Jednání představenstva Komory nelze podřadit pod pojem "rozhodnutí Komory" o přijetí honorářového řádu, neboť takovým rozhodnutím je dle zákona č. 360/1992 Sb. pověřen jediný orgán, a to valná hromada, popřípadě sdružení delegátů.
Ze spisu správního řízení (listy 5 - 10 správního spisu) vyplývá, že představenstvo Komory schválilo na svém zasedání (ve dnech 22. - 23. 11. 2002) obsah a vydání konečného znění novely VHŘ s tím, že jeho užití doporučuje autorizovaným osobám při sjednávání honoráře s klientem a že honoráře stanovené podle tohoto řádu odpovídají minimálním nákladům na vypracování správné, úplné, proveditelné a bezpečné projektové dokumentace. Z výroční zprávy za rok 2002 pro shromáždění delegátů, jež je součástí správního spisu, dále vyplývá, že nejvyšší orgán Komory, tj. shromáždění delegátů, bylo o vydání předmětného VHŘ informováno. V části A. Vnitrokomorové vztahy je pod číslem 11 uvedena informace o změně řádů, směrnic a nařízení Komory, cit.:
"... Za velmi významnou je zde označena novela VHŘ uvedené honoráře v něm považuje za nejnižší, za které může být dokumentace zpracována autorizovanou osobou...".
Pro posouzení dané námitky účastníka řízení je třeba se dále zabývat výkladem ustanovení § 3 odst. 1 zákona o ochraně hospodářské soutěže, jež stanoví, cit.:
"Dohody mezi soutěžiteli, rozhodnutí jejich sdružení a jednání soutěžitelů ve vzájemné shodě (dále jen "dohody "), které vedou nebo mohou vést k narušení hospodářské soutěže, jsou zakázané a neplatné, pokud tento nebo zvláštní zákon nestanoví jinak nebo pokud Úřad pro ochranu hospodářské soutěže (dále jen" Úřad") nepovolí svým rozhodnutím nebo vyhláškou z tohoto zákazu výjimku." Ustanovení § 3 odst. 1 zákona tedy stanoví tři samostatné typy jednání, jež zákonodárce z legislativně technického hlediska subsumoval pod legislativní zkratku "dohody", která jsou jednáním proti soutěžním. Jde o dohody soutěžitelů v užším právním slova smyslu, rozhodnutí sdružení soutěžitelů a jednání soutěžitelů ve vzájemné shodě, které vedou nebo mohou vést k narušení hospodářské soutěže. Pojem "rozhodnutí sdružení soutěžitelů" je v zájmu efektivní ochrany hospodářské soutěže konzistentně vykládán široce a zahrnuje nejen rozhodnutí, dohody, pokyny, usnesení orgánů sdružení či opatření jeho výkonných orgánů, ale také stanovy, vnitřní předpisy či návody na jednání. Z hlediska kvalifikace jako rozhodnutí protisoutěžního, které je možno subsumovat pod ustanovení § 3 odst. 1 zákona, nemusí jít nutně o rozhodnutí závazné pro členy sdruženÍ. Stejně tak se nemusí jednat o konsensus všech členů sdruženÍ. Pro protiprávnost jednání sdružení postačí, je-li způsobilé nahradit jinak samostatné a nezávislé rozhodování soutěžitelů. Zásadní otázkou však vždy zůstává, zda takové rozhodnutí sdružení soutěžitelů bez ohledu na formu přijetí a jeho závaznost vede či může vést k narušení hospodářské soutěže na daném relevantním trhu.
V souladu se shora uvedeným nezprošťuje tedy fakt, že nedošlo ke schválení VHŘ způsobem, jenž uvádí účastník řízení, a nebyly naplněny všechny formální znaky rozhodnutí Komory, účastníka řízení odpovědnosti za porušení zákona o ochraně hospodářské soutěže. Rozhodnou skutečností je, že shromáždění delegátů, tj. vrcholný orgán Komory, bylo o schválení dokumentu VHŘ informováno, přičemž výroční zprávou pro rok 2002, jak je uvedeno shora, jej fakticky schválilo. Na podporu závěrů Úřadu lze připomenout již shora uvedený rozsudek Vrchního soudu v Olomouci č.j. 2 A 5/96 ve věci žaloby České komory architektů, v němž bylo konstatováno, že cit.:
"Cenový kartel určuje jednotné odbytové ceny, aby tím vyloučil konkurenci mezi jednotlivými členy. Obdobně k cenovým kartelům patří kartel, který určuje pro stejné zboží minimální ceny, což znamená, že tyto ceny mohou být pouze překročeny. Ten sice nevylučuje konkurenci mezi soutěžiteli zcela, avšak je namířen přímo proti spotřebiteli, kterého poškozuje v tom, že nemůže uspokojit svoji poptávku u nižší nabídky, než jakou mu poskytuje kartel. Žalobce namítal nezávaznost materiálu, který je žalovaným posuzován jako dohoda narušující soutěž. Je patrné, že žalobce má na mysli cenové doporučen~ tedy nezávazné sdělen~ jaká cena by měla být. Jde však o prvek typický pro vertikální vztahy, tedy doporučení výrobce prodejci. Přitom i zde platí několik pravidel, která musí být dodržena. Především je to existence právní úpravy, která výslovně počítá s cenovým doporučením a která pro tyto případy také stanoví speciální mechanismus ohlašování a schvalování těchto cenových doporučení příslušnému úřadu. Významné přitom je, zda cenové doporučení je skutečně nezávazné, jako takové výslovně označené a přitom, zda zboží (výkony) vstupuje do soutěže se zbožím stejného druhu jiných výrobků. ... je-li řeč o rozhodnutí Komory, pak jde pouze o rozhodnutí volní, které nemusí obsahovat žádná práva nebo povinnosti. Nezávazné rozhodnutí není protimluv, neboť rozhodnutí může na sebe brát různé podoby. Může jít o rozhodnutí doporučit něco nebo rozhodnutí přistoupit k určitému jednání. Rozhodnutí pak vůbec nemusí být v souladu s interními předpisy. ... ". Pro posouzení daného případu je proto podstatné, že VHŘ byl dán na vědomí členům Komory jednak prostřednictvím valných hromad oblastí, dále v rámci povinné edice - řada A Základní knižnice odborných činností z Komory, a rovněž prostřednictvím časopisu Komory - Stavební listy. Přestože Komora ve správním řízení tvrdí, že v případě VHŘ nejde o závazný dokument, poskytl VHŘ svým adresátům, tj. členům Komory, konkrétní představu o tom, jakým způsobem oceňovat své služby v konkrétních cenových relacích. Tato představa mohla ovlivnit oceňování služeb jednotlivými členy Komory a vést k narušení hospodářské soutěže a v konečném důsledku k omezení možnosti spotřebitele získat práci vykonávanou členy Komory za cenu nižší, než je cena doporučená ve VHŘ. Pokud tedy Komora informovala své členy, přičemž je irelevantní, že k tomu došlo formou brožury obsahující jen doporučené ceny, mohou členové Komory předpokládat chování svých konkurentů a jsou v důsledku tohoto doporučení sdružení soutěžitelů ovlivněni. Rovněž není podstatné, zda Komora dodržování cenových doporučení svých členů kontroluje, nýbrž skutečnost, že chování jejich členů v otázce stanovení ceny není výsledkem působení tržních mechanismů, ale je ovlivněno cenovým doporučením Komory. Obdobným způsobem právně posoudila danou problematiku rovněž Evropská komise, a to v rozhodnutí č. 96/438/EC - Fenex, či Evropský soudní dvůr v rozhodnutí Č. 209/78 - FEDETAB.
Přezkum skutkové podstaty předmětného správního řízení lze tedy uzavřít s tím, že ve správním řízení č.j. S 188/03 bylo porušení ustanovení § 3 odst. 1 zákona o ochraně hospodářské soutěže nepochybně prokázáno, přičemž žádné z námitek účastníka řízení nebylo možné z hlediska zákona přisvědčit.
2. Pokuta
2.1. Komora má za to, že Úřad při svém rozhodování nepostupoval dle ustanovení § 22 odst. 5 zákona o ochraně hospodářské soutěže.
Účastníkem namítané řízení č.j. S 14/95 se týkalo posouzení jednání jiného subjektu, a to České komory architektů. V rámci správního řízení č.j. S 14/95 nebylo tehdy Ministerstvem pro hospodářskou soutěž zjištěno, že honorářový řád, obsahující doporučené ceny, vydala pro své členy rovněž Česká komora autorizovaných inženýrů a techniků činných ve výstavbě. Nelze tedy souhlasit s názorem účastníka řízení, že došlo k uběhnutí tříleté subjektivní lhůty pro uložení pokuty. Správní řízení č.j. S 188/03 bylo zahájeno dopisem Úřadu ze dne 15. 10. 2003, přičemž šetření z vlastního podnětu Úřadu na základě jeho dozorové činnosti bylo zahájeno v průběhu července 2003. K vydání rozhodnutí prvního stupně došlo následně v prosinci roku 2003. Orgán prvního stupně byl tedy oprávněn v souladu s ustanovením § 22 odst. 5 zákona o ochraně hospodářské soutěže uložit za porušení zákona pokutu.
2.2. Komora uvádí, že publikací VHŘ nebylo v žádném případě sledováno narušení hospodářské soutěže na trhu služeb autorizovaných inženýrů a techniků činných ve výstavbě. Z tohoto důvodu se účastníkovi řízení jeví uložená pokuta jako nepřiměřeně vysoká.
K námitce účastníka řízení byla dále posouzena výše uložené pokuty, a to s ohledem na všechna kritéria stanovená § 22 odst. 2 zákona o ochraně hospodářské soutěže. Lze přitom konstatovat, že Úřad při ukládání pokuty nepochybil, neboť přihlédl nejen k závažnosti proti soutěžního jednání, k charakteru relevantního trhu služeb nabízených autorizovanými inženýry a techniky činnými ve výstavbě, k dopadům proti soutěžního jednání na trh a konečné spotřebitele, ale i k délce porušování zákona a míře narušení hospodářské soutěže i zjištěnému zavinění (strany 11 - 12 napadeného rozhodnutí).
Ve správním řízení č.j. S 188/03 bylo nepochybně prokázáno, že Komora porušila zákaz stanovený v ustanovení § 3 odst. 1 zákona o ochraně hospodářské soutěže tím, že schválila obsah a vydání Výkonového a honorářového řádu stanovícího minimální ceny za výkony autorizovaných inženýrů a techniků činných ve výstavbě. Jednalo se tedy o cenovou dohodu, která je obecně považována za nejzávažnější porušení soutěžních pravidel. V daném případě byla dohoda mezi jednotlivými členy Komory nahrazena jednáním samotné Komory, která VHŘ požadovala, schválila, vydala a distribuovala mezi své členy. Úřad ve správním řízení rovněž zohlednil polehčující okolnost, a to že účastník řízení se porušení zákona o ochraně hospodářské soutěže dopustil poprvé. Pokud jde o shora uvedenou námitku Komory, že úmyslem vydání VHŘ nebylo narušení hospodářské soutěže, rovněž tato skutečnost byla Úřadem zohledněna. Jednání Komory bylo považováno toliko za nedbalostní, i když Komoře mohl být znám shora zmíněný rozsudek Vrchní soud v Olomouci týkající se obdobné věci České komory architektů. Ve správním řízení nebylo sice prokázáno faktické narušení soutěže, pro naplnění formálních a materiálních znaků zakázané a neplatné dohody však postačí, že jednání Komory mohlo k narušení soutěže vést.
S ohledem na stanovení pokuty v přiměřené výši tak, aby nebyla existence Komory ohrožena, byl správní spis č.j. S 188/03 v rámci řízení o rozkladu doplněn o výkazy zisků a ztrát, a rozvahy účastníka řízení za roky 2002 a 2003. Na základě těchto nově předložených důkazů byly ve stručné formě zpracovány základní údaje o hospodaření Komory, struktuře bilančních položek a příjmech a výdajích, které byly k dispozici a následně i vybrané finanční ukazatele. Z údajů o hospodaření Komory vyplývá, že jednotlivé položky tržeb a nákladů při meziročním srovnání nevykazují výrazné odchylky a činnost Komory je stabilní. Tržby Komory v období let 2001 až 2003 se mírně zvyšují, v roce 2001 byly ve výši cca 56,8 mil. Kč oproti 60 mil. Kč v roce 2003. Po odečtení nákladů Komora vytvořila v roce 2001 zisk po zdanění ve výši 4,1 mil. Kč, 5,4 mil. Kč v roce 2002 a cca 1,3 mil. Kč v roce 2003 (snížení zisku roku 2003 oproti minulým účetním obdobím, při stabilní výši tržeb, vyplývá z navýšení nákladů u jedné položky, a to poskytnutých služeb na nákladovém účtu 518, kde tento náklad bylo cca 5 mil. Kč vyšší oproti minulým obdobím, ostatní položky nákladů jsou v relaci z minulých období). Z výkazu bilance dále vyplývá, že činnost Komory i před rokem 2001 byla v oblasti hospodářského výsledku zisková - údaje o hospodářském výsledku minulých let byly ve výši 10,1 mil. Kč.
V oblasti finančních toků souvisejících s běžnou provozní činností bylo dosaženo v jednotlivých účetních obdobích finančního zisku. Nicméně vzhledem ke skutečnosti, že v roce 2001 došlo k výrazným finančním investicím ze strany Komory, a to pořízení nových budov či jejich rekonstrukce v Brně a Praze v celkové výši 28,6 mil. Kč v roce 2001 a dalších plánovaných investicím v roce 2002 a 2003, skončilo celkové finanční hospodaření v jednotlivých letech ztrátou, kterou bylo nutno jednak pokrýt finančními rezervami vytvořenými v minulých obdobích, ale zejména střednědobými úvěry na financování investiční činnosti (v roce 2001, byly např. realizovány nové úvěry ve výši 17,5 mil. Kč.). Jak je v této souvislosti uvedeno ve Výroční zprávě za rok 2001 a 2002, bylo v návrhu rozpočtu s finanční ztrátou na rok 2002 ve výši 4,4 mil. Kč a pro rok 2003 ve výši cca 6,7 mil. Kč počítáno.
Dále bylo na hospodaření Komory nahlíženo z pohledu finančních ukazatelů, přičemž optimální metodou pro jejich vyhodnocení je srovnání s obdobnými subjekty působícími ve shodném či příbuzném oboru za jednotlivá časová období (časové řady). Pro vyhodnocení ukazatelů byla použita databáze hodnot ukazatelů subjektů působících v obdobném oboru v oblasti architektonického a inženýrského poradenství (Finanční ukazatele za OKEC 7420 - jedná se o databázi údajů uvedenou na webových stránkách, zahrnující účetní výkazy a soustavy finančních ukazatelů subjektů, kde je možno jednak analyzovat jednotlivé subjekty z pohledu časových řad a vývoje jednotlivých ukazatelů a dále tyto srovnávat s průměrnými údaji za daný obor či skupinu činností). Pokud jsou analyzovány účetní výkazy z hlediska ukazatelů struktury kapitálu Komory, je možno konstatovat při .srovnání těchto ukazatelů s průměrnou hodnotou finančních ukazatelů u subjektů s obdobným zaměření, že účastník řízení má třikrát vyšší ukazatel doby návratnosti úvěru (vyjadřuje dobu, za kterou je možno uhradit úvěr ze zisku) a rovněž tak ukazatel úvěrového zatížení hmotného investičního majetku. V oblasti likvidity je ukazatel běžné likvidity nižší, než je průměrná hodnota oboru, což svědčí o nižší schopnosti krytí běžných bankovních úvěrů likvidními aktivy (finanční prostředky na účtech a v hotovosti a pohledávkami z obchodního styku).
I přes značné úvěrové zatížení a nutnost úhrady splátek úvěrů, bylo však Komorou ve výroční zprávě 2001 konstatováno, že výše příjmů z provozu budov předpokládá vytvoření zisku, ze kterého bude možno splácet půjčené finanční prostředky, a že splácení úvěrů a půjček získaných pro investiční účely v žádném případě neovlivní finanční zajištění všech aktivit Komory. V roce 2003 došlo rovněž k navýšení základního jmění z 10 na 25 mil. Kč.
Ze všech shora uvedených důvodů lze uzavřít, že hospodářská a majetková situace Komory nebrání uhrazení pokuty ve výši 500 000 Kč. Důvody pro změnu výrokové části III. napadeného rozhodnutí nebyly shledány. Komora totiž v minulých obdobích disponovala dostatečnými finančními rezervami, které by ji umožnily uhradit pokutu uloženou Úřadem v rámci tohoto správního řízení, což potvrzuje informace uvedené na straně 8 Výroční zprávy za rok 2002, že finanční rozdíl v návrhu rozpočtu za rok 2003, vzniklý z důvodu investiční výstavby, a to ve výši 6,7 mil. Kč, je možno pokrýt z finančních rezerv Komory z minulých období.
3. Závěr
Po přezkoumání celého rozkladem napadeného rozhodnutí, kdy byly zjištěné skutečnosti hodnoceny jak jednotlivě, tak ve všech jejich vzájemných souvislostech, nebylo v postupu správního orgánu prvního stupně shledáno žádných věcných či procesních pochybení, jež by odůvodňovala zrušení napadeného rozhodnutí a vrácení věci k novému projednání a rozhodnutí, případně zastavení správního řízení ve věci. Ve správním řízení č.j. S 188/03 bylo nepochybně prokázáno, že Komora porušila ustanovení § 3 odst. 1 zákona o ochraně hospodářské soutěže, a to tím, že na zasedání představenstva, které se konalo ve dnech 22. 23. listopadu 2002, schválila obsah a vydání Výkonového a honorářového řádu, 3. vydání 2002, obsahující v výrokové části 1. tohoto rozhodnutí specifikované části. Schválení VHŘ je zakázaným a neplatným rozhodnutím sdružení soutěžitelů, které může vést k narušení hospodářské soutěže na trhu služeb poskytovaných autorizovanými inženýry a techniky činnými ve výstavbě. Provedená změna výrokové části I. napadeného rozhodnutí spočívá pouze ve formulačním upřesnění pojmu rozhodnutí sdružení nikoli "podnikatelů", ale v souladu se zněním ustanovení § 3 odst. 1 zákona "soutěžitelů". Tato změna však nemá jakýkoli dopad na věcné posouzení tohoto případu.
Po přezkoumání věci v celém rozsahu rozhodl předseda Úřadu ze všech shora uvedených důvodů a na základě návrhu zvláštní komise ustavené dle ustanovení § 61 odst. 2 správního řádu tak, jak jeve výroku uvedeno.
P o u č e n í
Proti tomuto rozhodnutí se nelze podle ustanovení § 61 odst. 2 zákona Č. 71/1967 Sb., o správním řízení (správní řád), ve znění pozdějších předpisů, dále odvolat.
Ing. Josef Bednář
předseda
Úřad pro ochranu hospodářské soutěže
Žaloba proti rozhodnutí správního orgánu na předsedu Úřadu
20. 07. 2005
